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專題詢問——人大監督方式的有益探索
作者:佚名  文章來源:中國人大網  點擊數:8194  更新時間:2015-11-18  【字體:

——全國人大常委會辦公廳研究室原主任程湘清就“專題詢問”答問
  今年人代會上的一大亮點
  問:請談一下“專題詢問和質詢”的由來。
  答:2010年3月十一屆全國人大三次會議期間,吳邦國委員長在常委會工作報告中講到“依法開展專題詢問和質詢”時指出:“根據監督法和全國人大常委會關于加強經濟工作監督決定的精神,今年我們將選擇代表普遍關心的問題聽取國務院有關部門專題匯報,根據有關法律的規定,要請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問、答復問題?!北糾?,詢問和質詢是人大監督的法定形式,但加上“專題 ”二字就是一種很新鮮很引人矚目的提法,遂成為人代會的一大亮點。記得,當晚就有多家報刊的記者就此問題對我進行采訪。
  問:我們看到媒體做了許多報道,但多是把文章做在質詢上,特別指出你說的“無論是全國人大還是全國人大常委會,歷史上從未有過質詢案?!?
  答:實際上,按照邦國同志講話的本意,我在回答記者提問時強調了“專題詢問”,認為這是加大監督力度、增強監督實效的重要舉措。我同時也講到人大質詢制度,指出“詢問”和“質詢”的區別。在講這兩種制度發展的歷史時說過就全國人大而言還沒有過嚴格意義上的質詢案。有人把“1980年北京代表團就寶鋼建設工程問題質詢冶金部、唐克部長當場回答”說成是“共和國第一質詢案”。我不同意這一說法。我認為,形成質詢案有諸多要件,如提出程序、法定人數、內容限制、答復方式等,而其中一個前提,或者說最重要的條件是必須依法列入會議議程。沒有這一條就不算“案”,也就不可能正式記入檔案和文獻。寶鋼案很出名,但在正式人大文獻中查不到,它只存在于當事人的記憶或者至多是新聞報道中。所以,它不是法定意義上的質詢案。當然地方人大從八十年代開始就有過不少質詢案例。至于“詢問”,無論全國人大還是地方人大都是經常采用的監督方式?!爸恃焙汀把省筆橇街旨扔辛滌鐘星鸕募嘍椒絞?。
  問:怎樣看待兩者的區別和聯系?
  答:“詢問”是人大及其常委會行使知情權的一種方式,對被詢問者是一種帶督促性質的監督?!爸恃貝穎礱嬪峽匆彩切惺怪槿?,實際上多是對不適當行為包括違法失職行為提出質詢案,對被質詢者是一種帶責成糾正不適當行為的性質?!把省?,是軟性監督,監督的力度小,但容易實行,應當經常實行;“質詢”,是剛性監督,力度大,影響大,是一種僅次于“罷免”、“撤職”和“特定問題調查”的比較嚴厲的監督手段,需要做好充分準備,慎重從事。必要時兩者配合行使,剛柔相濟,會取得更好的監督實效。而“專題詢問”則是一種嶄新的提法,它是對法定詢問監督方式的創新和發展。吳邦國委員長在常委會的工作報告中明確提出今年要實行“專題詢問”。
  “專題詢問”的首次實踐
  問:全國人大常委會是如何實行“專題詢問”的?
  答:總的講是有計劃、有準備、有針對性地進行“專題詢問”。全國人大常委會計劃今年安排三次專題詢問:一是在今年6月舉行的常委會第十五次會議期間,結合審議2009年中央決算報告,在6個分組會議上開展專題詢問;二是在今年8月份的會議上,結合審議國家糧食安全工作情況報告,采取兩個聯組會議的方式開展專題詢問;三是在今年12月份的會議,結合審議深化醫藥衛生體制改革工作情況報告,采取大聯組會議的方式開展專題詢問。這是全國人大常委會加強監督工作的又一次有益探索。
  問:第一次專題詢問的情況如何?
  答:今年6月24日上午,十一屆全國人大常委會第十五次會議上,常委會組成人員分六個組審議國務院關于2009年中央決算的報告時,進行了專題詢問。受國務院委托,財政部派出三位副部長、兩位部長助理、一位司長到分組會議回答詢問。常委會組成人員提出的問題主要涉及預算編制、預算執行及財政體制改革方面的問題。如,我國預算的完整性問題,一年中財政支出不均衡問題,轉移支付中一般性轉移支付比例偏小、專項轉移支付比例偏大的問題,預算外收入的情況和管理問題,地方政府債務增長過快、偏大問題,民生福利支出問題,“三農”投資不平衡的問題,教育投入不到位問題,大江大河生態建設和保障問題,對邊疆少數民族地方和貧困地區的資金投入問題等?;岢∩?,面對面,話接話,有問有答,有討論,有分析,有建言,民主氣氛活躍、熱烈。總的說,全國人大常委會的首次“專題詢問”,效果是好的,得到人大、政府、地方、社會各界的好評。
  問:您認為這次“專題詢問”有何特點?
  答:有以下特點:第一,做好充分準備。事先,常委會辦公廳與國務院辦公廳及有關部門如財政部充分溝通、協商,提出方案。如前面講的2010年擬安排三次“專題詢問”,這是第一次。第二,選好專題。這次詢問專題選擇的是人們十分關注的“錢袋子“問題,這歷來是人大工作監督的重點,也是難點。所以,委員們詢問伊始,常常用這樣的表述:“我問一個數十年如一日都在提,卻始終沒改好的問題”;“2009年存在,這么多年來預算執行中一直都存在這個問題”;“我提的是社會普遍關心的問題”;等等。第三,詢問中有追問,有辯解,有討論,有分析。例如,有的委員尖銳提出,預算的完整性到底如何解決?指出“這個問題講了多年都管不住,是制度本身的問題”。財政部某部長助理回答“我國財政預算主要由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社?;鷦に闥牟糠腫槌傘?。并介紹財政部為解決預算完整性采取的各項措施。有的委員立即就“預算外收入情況”和社會上群眾反映強烈的“土地財政問題” 進行追問。該部長助理回答說,目前“預算內”、“預算外”的概念已不再使用,一般區分為稅收和非稅收的概念。然而,委員們顯然不滿足于“概念更新”,繼續詢問對預算外收入到底是如何規范的。部長助理回答說,今年6月1日,財政部發文要求在全國范圍內從2011年1月1日起,將所有“預算外資金”全部納入預算管理。委員們希望政府的這一舉措能取得積極效果?;嵋檣廈娑悅嫻鼗ザ?、交流和溝通,有助于弄清情況,辨明是非,解決問題。有的問題回答不了,政府有關負責人還答應“回去了解清楚再向提問題的委員單獨匯報”。第三,“專題詢問”后,要求總結經驗,梳理問題,從中選擇突出問題,加強跟蹤監督,以達到解決問題之目的。從以上特點,我們可以看出“專題詢問”不同于一般詢問,它是依法進行的有計劃、有準備、有重點、有針對性、能夠互動、交流的詢問,顯然“專題詢問”比一般詢問增強了剛性和制約力,有利于增強監督效果。同時,通過這樣的監督實踐,無論監督者還是被監督者都有助于提高履職責任感,增強人民代表大會制度意識。
  總結“專題詢問”的幾點經驗
  問:總結這次“專題詢問”的實踐,我們可取得哪些經驗?
  答:可否概括為以下幾點:
  一是,事先,要提出切實可行的工作方案。要以人大工作班子為主,及時同政府工作班子聯系、溝通、協商,明確“專題詢問”的目的,選準詢問專題,確定適當的詢問形式、時間和場合,制定出具體工作方案。并圍繞專題為常委會組成人員準備有關背景材料,提前發給他們。
  二是,會前,組織常委會組成人員圍繞詢問專題有針對性地開展調查研究。有調查,才能取得會議上的發言權,才能提出改革開放和現代化建設中深層次的問題,并就解決這些問題發表真知灼見。
  三是,利用分組會、聯組會等會議形式,充分發揚民主,提倡暢所欲言,注重集思廣益,使“專題詢問”開展得有聲有色、生動活潑。問要問出深度和要害,答要答出責任和承諾,一問一答之間體現人大監督力度和功效。這是詢問能否真正取得成效的關鍵一環。
  四是,每次“專題詢問”后,把常委會組成人員提出的所有問題,分門別類進行梳理,及時送交政府改進工作,并要求反饋改進工作的情況。同時總結本次“專題詢問”的經驗,供今后不斷改進“專題詢問”參照。五是,要把“專題詢問”和“專題調研”、“聽取和審議工作報告”、“執法檢查”,乃至“質詢”、“特定問題調查”、“跟蹤監督”等多種監督方式結合起來。實踐證明,配合行使人大各項職權,綜合運用多種監督方式,可取得事半功倍的成效。(作者為中國法學會憲法學研究會顧問、《人大論壇》雜志顧問)
 
責任編輯:楊琴 審核:袁小斌 

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